El sistema electoral según Kelsen

El sistema electoral es decisivo en la realización del grado de democracia, cuando el principio democrático no se traduce en la legislación directa del pueblo, sino en la elección por éste de un parlamento.

1. Sufragio general y limitado. Por su extensión, el derecho electoral puede ser general o limitado. De la naturaleza de la función electoral misma derivan ya ciertos límites. Así, por ejemplo, edad mínima y uso normal de razón. Aun las democracias más avanzadas excluyen a los niños y los locos. También es corriente la exclusión de los delincuentes condenados y de los extranjeros, aunque no siempre; hasta hace poco, y todavía hoy en muchos Estados, la de las mujeres. Nadie advierte un peligro para el principio democrático en el hecho de que, limitado el derecho electoral a los hombres, la mitad del pueblo cuando menos queda excluida de participar en el proceso formativo de voluntad estatal. Esto implica un supuesto: la desigualdad de los sexos; la inferioridad de la mujer. En cambio, se considera antidemocrático fijarse en la capacidad tributaria, en el grado de instrucción, en si se sabe o no leer y escribir, o si se posee un título profesional, etc.; o el condicionar el derecho a la pertenencia a cierta nacionalidad o confesión, o suprimirlo a ciertas profesiones, como la eclesiástica, la militar, etc. Una limitación importantísima (a pesar de su poca apariencia) es el requisito de haber habitado durante cierto tiempo en el lugar de la elección. No sólo el derecho electoral activo, o capacidad electoral, sino también el pasivo, o «elegibilidad», debe ser lo más general posible, es decir, no debe estar ligado o condiciones que sólo pueden ser cumplidas por cierto número de hombres. En general, las condiciones de la elegibilidad son las mismas que las que se exigen para ser elector. Pero a veces se requiere para la primera un límite más alto de edad, o estar en posesión de la ciudadanía desde más largo tiempo.

2. Sufragio igual y desigual. La idea democrática requiere la igualdad del sufragio. Todos los votos deben influir en el resultado electoral; éste debe estar formado por la suma de todos los votos. Pero esta igualdad puede ser limitada directa o indirectamente. Directamente, si a los electores de cierta categoría se les concede más votos que a los de otra: por ejemplo, a los electores que pagan impuestos directos se les puede conceder un segundo voto, y aun un tercero y un cuarto, en correlación con su capacidad tributaria. Este sistema llámase del «voto plural». La pluralidad de votos puede ir unida a los más variados supuestos. La desigualdad de la elección puede llegar a aniquilar plenamente la significación de la universalidad del sufragio — aun cuando subsista formalmente —, puesto que puede anular más o menos la influencia de amplias zonas de electores. El mismo resultado se alcanza cuando a cada urja de estas clases se le atribuye la facultad de elegir un determinado número de diputados, en proporción inversa al número de sus electores. Si el resultado electoral es igual a la relación entre el número de diputados elegibles y el de electores, varía en cada clase con arreglo a esta relación.

La desigualdad del sufragio se realiza indirectamente por la división del territorio en circunscripciones. El caso más sencillo sería aquel en el que el territorio se dividiese en tantas circunscripciones como diputados a elegir. Entonces, el cuerpo electoral de cada circunscripción elegiría un solo diputado. El acto de elección es realizado, pues, no por los electores aislados, sino por el cuerpo electoral en total; cada elector no hace sino votar, realizar un acto incompleto de la función electoral. Para que el sufragio fuese igual, todos los cuerpos electorales tendrían que ser de idéntica magnitud, es decir, estar formados por igual número de electores. La desigualdad de los cuerpos electores acarrea indefectiblemente la desigualdad de resultados.

Sufragio público y secreto, directo e indirecto; elección personal y por listas. Según la manera de emitir el voto, distínguese entre el sufragio público y secreto, oral y escrito. Lo más corriente en la actualidad es el sufragio escrito y secreto, emitido en papeleta cerrada. Prácticamente, ya no se usa hoy el sistema de elección por boleo, arrojando bolas en la urna de un candidato. Si el elector no ha de votar más que a un solo candidato, la elección es personal; cuando en un mismo acto ha de votar a varias personas, háblase de elección por listas. Si el elector puede elegir a quien quiera — supuesta, naturalmente, su elegibilidad —, o si puede confeccionar, a su arbitrio, la candidatura, la elección es libre, y se habla de un sistema libre de listas. Por el contrario, si sólo puede votar determinados candidatos o listas oficialmente reconocidas, la elección no es libre y las listas son obligatorias e irreformables. La elección es directa cuando el elector designa directamente los diputados; indirecta, si sólo elige a los «compromisarios» que, a su vez, elegirán los diputados.

Sistema de mayorías y de proporcionalidad. La más importante distinción de los sistemas electorales, refiérese a la condición bajo la que debe considerarse elegida a la persona por la que se ha votado. En principio, parece que a la democracia corresponde el principio de mayorías. Debe ser elegido quien ha obtenido el mayor número de sufragios válidos. Desde un punto de vista democrático, debe exigirse la mayoría absoluta, es decir, más de la mitad de los votos emitidos válidamente. Es corriente que luchen más de dos candidatos o grupos de candidatos afectos a partidos diferentes, y que ninguno obtenga la mayoría absoluta. Elegir a aquel que sólo ha conseguido una mayoría relativa, equivaldría a someter la mayoría al dominio de una minoría. Para evitar esto, deben unirse en coalición electoral los dos grupos que disponen, unidos, de la mayoría. Contra estas coaliciones se suscitan objeciones de peso, especialmente cuando se trata de partidos cuyos programas políticos acusan divergencias profundas, por ejemplo, en los partidos que poseen una propia «concepción del mundo». Por lo demás, en esta coacción a la integración política puede verse una ventaja del principio de mayorías. Las objeciones desaparecen sustituyendo dicho principio (como criterio electoral) por el sistema de representación proporcional, en el que desaparece toda antítesis de mayoría y minoría, puesto que el resultado hace justicia a cada uno de los grupos participantes en la contienda en proporción a su fuerza, es decir, al número de votos emitidos a su favor. Por lo demás, no se ha hecho sino trasladar el principio mayoritario del ámbito del sufragio al de la formación de voluntad parlamentaria. Y este desplazamiento se justifica hasta cierto punto, pues en el parlamento es donde se forma la voluntad del Estado, mientras que la elección del parlamento no debe hacer sino reproducir con la mayor claridad la imagen de los grupos políticos en que se divide el pueblo, como supuestos bajo los cuales ha de formarse una mayoría definitiva (cfs. pág. 412).

Circunscripciones electorales. En la campaña que se realiza contra el principio de mayorías y a favor del sistema proporcional se aducen argumentos que no afectan al principio mayoritario en sí mismo considerado, sino a su técnica como sistema electoral. La elección de parlamento no se realiza por un único acto de la totalidad del pueblo, sino que el territorio se divide en circunscripciones, cuyo cuerpo electoral elige un representante. Cuando los cuerpos electorales son de magnitud diferente, y aun sin esta distribución geométrica. supuesta la plena igualdad de aquéllos, el sufragio puede dar como resultado que el partido a que pertenece la mayoría de electores no obtenga sino una minoría de representantes, mientras que la minoría de electores esté representada por una mayoría de elegidos. Ejemplo: 10 circunscripciones (10 cuerpos electorales) han de tener 10 representantes. Cada circunscripción tiene 100 electores; todas son, pues, iguales. En cada circunscripción luchan dos partidos: A y B, cuya fuerza numérica está repartida como sigue: A cuenta con 90 votos y B con 10 en cuatro circunscripciones; A con 40 y B con 60, en seis; según eso, A no consigue más que cuatro puestos con una totalidad de 600 votos, mientras que B logra seis, con sólo 400.

No se crea que este ejemplo es puramente imaginativo. La realidad presenta casos todavía más graves.

Si el defecto del resultado apuntado consiste en que la mayoría de electores no ha sido capaz de producir una mayoría de elegidos, la culpa no es del principio de mayorías (cuya validez fue artificiosamente eliminada, por lo que se debería, precisamente, reafirmarla en su pureza), sino de la división en circunscripciones. Si el territorio no hubiese estado dividido en diez porciones, sino que todos los electores hubiesen formado un solo cuerpo electoral que hubiera elegido por listas u otro procedimiento sus diez representantes, la auténtica mayoría hubiese vencido plenamente. El resultado de la elección fué falseado por la fuerza numérica casual de los partidos dentro de cada circunscripción. Como la pertenencia a un partido es independiente de la adscripción territorial, tiene que ser falsa una técnica que divide el cuerpo electoral en pequeños cuerpos, según el principio territorial que, por esencia, es extraño al resultado. La división en circunscripciones desgarra la totalidad del electorado (al cual se considera, en principio, de acuerdo con la idea del cuerpo representativo unitario, como cuerpo electoral unificado: «todo el pueblo elige su parlamento») en una pluralidad de cuerpos electorales, cada uno de los cuales tiene distinta composición que el todo. Pero el sujeto de la elección es el cuerpo electoral, y de ahí proviene la diferencia entre el resultado (cuerpo representativo) y el cuerpo electoral en total. Por eso el error del sistema no debería evitarse suprimiendo el principio de mayorías, sino llevándolo a cabo en toda su integridad.

6. Esencia del régimen proporcional. Contra el sistema de mayorías se suscita una objeción fundamental que no afecta ya meramente a la técnica, sino al principio electoral mismo de las mayorías. Si el principio de mayorías se realiza íntegramente, todos los puestos han de corresponder a la mayoría. Las minorías quedarían sin representación «propia». Pero se estima injusto que de diez mil electores, un partido que ha tenido 6000 votos acapare todos los puestos, y queden sin representación un partido que ha tenido 3000 y otro que ha alcanzado 1000. Desde el punto de vista de la proporcionalidad, el primer partido debía poseer 6 representantes, 3 el segundo y 1 el tercero. Mas esto no ha sido siempre tan sencillo y evidente como parece hoy, pues bajo el imperio de la ideología mayoritaria ha parecido perfectamente justo que haya sido rechazado en referéndum un proyecto de ley por 5001 votos contra 4999, y nadie ha puesto inconvenientes al hecho de que en una elección de presidente de la República, por ejemplo, sea derrotado el partido que logre un voto menos que su adversario. Si se exige que, para ocupar varios puestos, cada partido debe estar representado en proporción a su fuerza numérica; si se quiere, por tanto, que cada partido posea una «propia» representación adecuada, se renuncia a la idea de que es «el pueblo» en su totalidad quien elige su cuerpo representativo, considerado como unidad. Se desea entonces que el sujeto de la elección no sea el cuerpo electoral en total, sino cuerpos electorales parciales que, a diferencia del sistema de pequeñas circunscripciones, no estén constituidos con arreglo al antinatural sistema territorial, sino según el principio de personalidad. No los habitantes de un territorio arbitrariamente delimitado, sino los pertenecientes a un partido, todos los que participan en la misma convicción política son los que forman los cuerpos electorales, entre los que se reparten los mandatos, cuyos titulares ellos han de elegir. Dentro de estos cuerpos electorales no hay lucha, por su composición homogénea. Aun cuando no es preciso que todos los votos de un partido se repartan por igual entre sus candidatos (y la realidad de los sistemas proporcionalistas ofrece distintas posibilidades, que más tarde se irán mostrando), el hecho, sin embargo, de que los candidatos de un partido puedan tener distinto número de votos, tiene un sentido diferente que cuando impera el régimen de mayorías. Así como en el sistema proporcional la suma de sufragios emitidos por un partido no está en contra de la de otro, sino al lado de ella, del mismo modo los votos emitidos a favor de los respectivos candidatos de un mismo partido no están contrapuestos, sino paralelos; se fortalecen mutua-mente con vistas al resultado total. En el caso ideal de la representación proporcional nadie es vencido, porque no hay mayorías. Para ser elegido, no precisa obtener la mayoría de sufragios, basta con un mínimo», cuyo cálculo es lo especifico de la técnica proporciona- lista. Si se atiende al resultado definitivo de la elección y se ponen frente a frente la unidad del cuerpo representativo y la totalidad del  cuerpo electoral, puede afirmarse, en cierto sentido, que esta representación ha sido elegida con el voto de todos y sin ningún voto en contra, es decir: por unanimidad (y no falta quien ve en ello la esencia misma del régimen proporcional). Evidentemente, este caso es puramente ideal, pues, de hecho, habrá siempre minorías sin representación, que no habrán llegado al mínimo necesario para obtener siquiera un puesto. Por eso la idea de proporcionalidad se realiza tanto mejor cuanto mayor es el número de representantes a elegir en relación con los sufragios emitidos. Un caso-limite seria aquel en el que hubiera que elegir un solo representante. No se crea que de ese modo seria irrealizable la idea de proporcionalidad, la cual se realiza también si todos los electores otorgan su voto a una sola persona; esto sería la unanimidad propiamente dicha. El otro caso-limite seria aquel en el que incluso el partido más pequeño imaginable, compuesto de un solo elector, estuviese representado relativamente a su pequeña fuerza. Pero esto sería el aniquilamiento del sistema representativo, pues harían falta tantos elegidos como electores; tal es la situación en la democracia directa. Si la finalidad del sistema proporcional es que el cuerpo representativo constituya una imagen fiel de los partidos, de los deseos y concepciones del cuerpo electoral, la última consecuencia del principio seria la duración limitadísima del mandato, con objeto de reflejar en el parlamento las rápidas mutaciones de la voluntad popular; y habría que sustituir el mandato «libre» por el mandato «imperativo» de los diputados. Una vez más reaparece la tendencia a la inmediación. El caso-limite ideal es el aniquilamiento del sistema representativo.

Pero estas meditaciones sobre la idea de la proporcionalidad no se proponen reducirla ad adsurdum, sino descubrir las finalidades últimas inmanentes a la misma, que nos permiten captar su sentido y el principio fundamental que hace creer a muchos en la «justicia» de la representación proporcional. Es el principio individualista de la libertad, el principio de la democracia radical. Así como solo quiero someterme a la ley que yo mismo me he dado, no quiero reconocer otro representante en la formación de la voluntad estatal que el que yo mismo he elegido, no el que otros han elegido contra mi voluntad.

Esta consideración se encuentra confirmada y complementada por el razonamiento siguiente. La idea de proporcionalidad —como anti-tesis del principio mayoritario— tiene una eficacia limitada: se la aplica a las elecciones, no a los restantes acuerdos. Por eso podría objetarse: ¿para que se quiere la representación proporcional y la desaparición del sistema de mayorías en el acto de la elección, si dentro del cuerpo representativo elegido con el sistema proporcional ha de imperar de nuevo la mayoría, si el partido mayoritario no ha de encontrar obstáculos a su voluntad en la existencia de todos los demás partidos minoritarios juntos? Para justificar el sistema proporcional no basta, de seguro, la teoría de la función controladora de las minorías, pues para el ejercicio del control es indiferente la composición numérica de las mismas. Basta que la minoría exista; su magnitud mayor o menor desempeña un papel harto secundario, probablemente nulo.

Pero la función de la representación proporcional de las minorías es otra más importante. Consiste en el influjo que una minoría puede ejercer, por el hecho mismo de su existencia, en la formación de voluntad de los representantes de la mayoría; y este influjo es tanto más fuerte cuanto mayor es la representación de las minorías. Cuanto más se aproximan en número y valor los representantes de la minoría a los de la mayoría, con mayor intensidad pueden afirmar sus concepciones políticas en el parlamento, y tanto más los actos de éste adoptarán el carácter de «compromiso», es decir, seguirán una línea media en la que las antítesis no serán definitivamente eliminadas, pero sí suavizadas en la medida de lo posible. Así, pues, la representación proporcional adopta también en la actividad parlamentaria aquella tendencia a la libertad que impide el dominio ilimitado de la voluntad de la mayoría sobre la de las minorías. Las minorías bien representadas numéricamente, en proporción a su fuerza, no pueden lograr, ciertamente, que las resoluciones parlamentarias se adopten de común acuerdo o, por lo menos, no contra su voluntad expresa pero pueden aproximarse grandemente a la idea libertaria de la unanimidad, a la que, en definitiva, se orienta el principio de la proporcionalidad, y a la que tiende indefectiblemente la política compromisaria y transaccional, que es la consecuencia ineludible del principio. Desde un punto de vista no democrático, puede censurarse por perjudicial dicha función del sistema representativo proporcional. Pero aun desde el punto de vista de la política de realidades (que siempre tiene que ser más o menos moderadamente democrática, puesto que la idea pura de la democracia lleva a la negación del Estado y la Sociedad) puede chocar con algunas dificultades el sistema proporcional. Representa una incitación a que los partidos se pulvericen, originando con ello una debilitación del parlamento, del todo indeseable, pues ningún partido dispone de mayoría en la formación de voluntad, y la formación de un bloque mayoritario de varios partidos es tanto más difícil cuanto más pequeños son éstos, resultando casi imposible unir en un haz relativamente homogéneo partidos tan dispares, para constituir una mayoría gobernable. Por estas razones, algunos sistemas aspiran a modificar la proporcionalidad, atribuyendo, por ejemplo, todos los puestos al partido que en una circunscripción ha alcanzado la mayoría absoluta de sufragios.

Como la idea de proporcionalidad tiende a garantizar la adecuada representación de todos los partidos, no hay tal sistema cuando se contenta con otorgar representación a una sola minoría, aquella que sigue en votos a la mayoría, no estando, pues, representados más que dos partidos. Este sistema se llama «representación de las minorías». Técnicamente, ha sido desenvuelto en varios tipos, pero ha sido casi totalmente eliminado por el sistema proporcional puro.

7. Técnica del sistema de representación proporcional. Su principio fundamental (que cada grupo político esté representado en el parlamento en relación a su fuerza numérica) tropieza con varias dificultades de realización. Para que subsista el principio de la democracia indirecta, esto es, un cuerpo representativo encargado de una misión especializada, no pueden estar representados en ese cuerpo todos los partidos, por lo cual hay que fijar un límite inferior, un mínimum de sufragios de los que debe disponer cada grupo para hacer triunfar un diputado, por lo menos. Por otra parte, un grupo mayor debe tener tantos diputados cuantas sean las veces que el mínimo de votos establecido esté contenido en la suma total de sufragios logrados por ese grupo., Llámase a este mínimo « cociente electoral », y la determinación del mismo, como clave para distribuir entre los partidos contendientes los puestos a ocupar, es el problema técnico más importante de la representación proporcional. Este problema, genuinamente matemático, no puede resolverse políticamente por exactitud rigurosa, sino mediante una aproximación relativa a la idea de proporcionalidad; pues elresultado del reparto proporcional de puestos entre los distintos partidos, no hay más remedio que expresarlo en números redondos. El resultado matemático, en virtud del cual pueden corresponder a un partido 75/8 mandatos, por ejemplo, no es aprovechable, políticamente. Es una aproximación muy relativa a la idea de proporcionalidad, determinar el cociente electoral de tal forma que se divida el número total de votos emitidos por el número de diputados a elegir, y atribuir a cada partido tantos puestos cuantas veces esté contenido dicho cociente en la suma de votos por él alcanzada. Pero como el cociente no está contenido exactamente en esa suma, no pueden entrar en la división todos los puestos disponibles, y quedan los «restos». (Así, por ejemplo, 100 electores han de elegir 5 diputados, y los votos se reparten entre tres partidos políticos que logran 31, 33 y 36 sufragios cada uno: entonces no entran en la división sino tres puestos, ya que el cociente electoral es 20.) Si los mandatos sobrantes se concediesen a aquellos grupos cuyo número total de votos, dividido por los cocientes, arrojase un resto mayor, estaríamos en presencia de una realización harto tosca de la proporcionalidad. Por eso se han ideado, distintos métodos para llevar a cabo esta división con la mayor proporcionalidad posible. Pero aquí no nos corresponde ya exponer al detalle estos sistemas.

Otro problema práctico de la representación proporcional gira, en torno a la técnica de la votación, según que se vote a uno solo o por listas. Si sólo puede elegirse a un candidato y se declara elegido a quien alcanza el cociente electoral, existe el peligro de que los votos se concentren en pocos candidatos, a los cuales habrá que elegir; o, por el contrario, que los sufragios se dispersen demasiado y no haya bastantes candidatos que alcancen el cociente. Este peligro se evita acumulando votos a los candidatos del mismo partido, en la forma siguiente: se cuenta en primer lugar el número total de votos emitidos a favor de todos los candidatos ; después se determina el número de puestos que corresponde a cada partido; según los sufragios alcanzados ; por fin, sumando votos se van eligiendo candidatos, con lo que resulta que un candidato que obtuvo un número de votos inferior al cociente, puede ser elegido porque se le acumula el exceso de votos obtenido por los demás. de su partido. La elección por listas facilita todavía más el sistema. Cada elector no puede votar sino la lista de un partido; vota por el partido, no ejerce el menor influjo en la selección de candidatos. La dirección del partido determina quiénes le han de representar, y en qué orden han de ir en la candidatura. Si el elector hubiese de influir en la selección de candidatos, habría de tener libertad para confeccionarse una lista a su gusto; pero este sistema de lista libre presenta graves dificultades para determinar con precisión el resultado, pues téngase presente que cada candidatura o papeleta tiene doble significación: profesión de fe partidista y selección de candidatos, pudiendo juzgarse con arreglo a este doble punto de vista.

Como el principio fundamental del sistema es el reparto proporcional de los puestos entre los partidos políticos, y éstos constituyen una unión puramente personal (que es el fundamento del sistema), la división del cuerpo electoral en circunscripciones territoriales contradice directamente al sistema proporcional. De hecho, destruye completamente la proporcionalidad del resultado total la división del territorio en circunscripciones, dentro de las cuales se practica el sistema de elección proporcional, pues puede ocurrir que haya partidos cuyos electores se hallen repartidos por todo el territorio, sin poder alcanzar el cociente en ninguna circunscripción; entonces quedarían sin representación, a pesar de que el número total de votos logrados podría contener varias veces el cociente y, por tanto, deberían tener una representación relativamente numerosa. Recientemente, se han ideado varios métodos para obviar estos inconvenientes, manteniendo en lo fundamental la división en circunscripciones; por ejemplo, los votos sobrantes no aprovechados en el primer escrutinio, pueden repartirse en una segunda operación entre los puestos reservados a este objeto.

Como el partido es el fundamento del parlamento elegido por el sistema proporcional, la consecuencia del mismo (sobre todo a base de listas obligatorias) es la organización legal de los partidos. Si el partido político llega a ser un factor decisivo en la formación de voluntad estatal, se hace precisa la ordenación legal del mismo, desde este punto de vista, cuidando especialmente de que dentro del partido impere el principio del control democrático y de que se limite en lo posible la dictadura de los comités y líderes, a que tanto se presta el sistema de representación proporcional.


KELSEN, Hans. Teoría General del Estado. Pags 436 y siguientes.