El reconocimiento de jefes de Estado extranjeros desde la perspectiva del derecho internacional

El autor del encargo plantea la cuestión de si es lícito desde la perspectiva del derecho internacional que un Estado reconozca al jefe de otro Estado extranjero como tal, cuando dicho jefe de Estado posiblemente no haya adquirido su posición en el marco de la constitución extranjera vigente o cuando la constitucionalidad del cambio de gobierno sea puesta en duda por otros órganos constitucionales del Estado afectado según el derecho extranjero aplicable.

En términos generales resultan de aplicación los mismos principios de derecho internacional al reconocimiento de gobiernos que al reconocimiento de Estados. Según la interpretación absolutamente mayoritaria en la teoría del derecho internacional, en principio el reconocimiento únicamente tiene efectos declarativos y no constitutivos. Esto conlleva que el reconocimiento por parte de otro Estado no altera nada en absoluto en relación a la constitucionalidad o la inconstitucionalidad de un cambio de gobierno, cuestión que únicamente debe calificarse de acuerdo al derecho nacional. Esto significa que el mero reconocimiento no otorga legitimación al nuevo gobierno. En cuestión de reconocimiento, los Estados tienen un cierto marco discrecional, lo que puede conducir entre otras cosas a una práctica de reconocimiento distinta de los Estados frente al mismo gobierno.

No obstante es preciso recalcar que el acto unilateral y declarativo de reconocimiento de un jefe de Estado extranjero no supone un acto legalmente nulo; así, el reconocimiento puede adquirir efectos jurídicos especialmente en combinación con el principio de buena fe, principio que igualmente resulta de aplicación en el derecho internacional. Según las circunstancias específicas del caso concreto, la declaración de reconocimiento puede llegar a constituir una injerencia –lícita o ilícita –en los asuntos internos del Estado afectado o incluso un acto hostil contra dicho Estado.

En cualquier caso la injerencia en asuntos internos ha de calificarse de intervención ilícita desde la perspectiva del derecho internacional si dicha injerencia está unida a medios coercitivos o violencia (forcible or dictatorial means). En la mera declaración de reconocimiento de un gobierno no puede observarse dicha conexión con medios ilícitos según el derecho internacional.

En el caso concreto que nos ocupa procede además formular la cuestión de si se trata realmente de una injerencia en asuntos meramente internos. Los asuntos se consideran internos en el marco del derecho internacional cuando sean responsabilidad exclusiva de actores nacionales.
Teniendo en cuenta la situación actual de los derechos humanos en el Estado afectado, incluída la migración provocada por la miseria que conlleva la situación social y económica, existen dudas: Los derechos humanos (internacionales) ya no se consideran en derecho internacional únicamente parte del domaine réservé (nacional). La comunidad internacional considera por el contrario que su protección constituye cada vez más una tarea que debe asumirse conjuntamente. También la dimensión regional de la huida y migración provenientes del Estado afectado pone en duda ya desde hace tiempo la seguridad internacional. No obstante ha de diferenciarse estrictamente entre los aspectos de derechos humanos y derecho internacional de la situación nacional por una parte y la cuestión de la elección o nombramiento del jefe de Estado por otra parte. Esta última pregunta sigue encontrándose en la exclusiva responsabilidad de los actores nacionales, al menos en tanto no se produzca el derrumbe total de la estatalidad. Por lo tanto existen razones importantes para estimar que el reconocimiento de un jefe de Estado ad interim en el caso presente supone una injerencia en asuntos internos. Así pues la pregunta de si la injerencia en asuntos internos en el caso presente ha de ser calificada de injerencia ilícita sigue siendo plenamente procedente.

La doctrina de derecho internacional es en principio restrictiva en relación al reconocimiento de gobiernos nuevos en aquellos casos en los que su fundamento constitucional no ha sido aclarado nacionalmente de forma definitiva:

"El nombramiento y la composición del gobierno no vienen determinados por el derecho internacional, sino por la constitución nacional de los Estados. Los Estados están obligados a reconocer también en el tráfico jurídico internacional al gobierno competente según el derecho nacional del Estado afectado como órgano del mismo. Lo mismo resulta de aplicación sin embargo para el gobierno revolucionario, que realmente ha logrado imponerse. Allí donde el nuevo poder ha de imponerse mediante la lucha frente al poder hasta entonces legítimo, es necesario que la lucha se haya resuelto a su favor desde punto de vista objetivo y racional, sin que la lucha sin embargo tenga necesariamente que haber finalizado. [...]

El reconocimiento no debe ser prematuro, es decir, no debe producirse antes de que el nuevo poder estatal se haya impuesto definitivamente. El reconocimiento prematuro por sí sólo [...] no convierte al gobierno en un gobierno legítimo. No tiene por tanto efectos en derecho internacional. Por otro lado constituye una vulneración del poder estatal legítimo mediante la cual aquel que reconoce queda expuesto a responsabilidad delictiva de derecho internacional y queda además confrontado con serias dudas bajo el aspecto del mantenimiento de la paz.[...]

La valoración de si ha surgido un nuevo poder estatal, si se ha extinguido definitivamente el poder antiguo, constituye un juicio de valor de cara al futuro, a menudo inseguro. Existen situaciones, que pueden prolongarse por largos periodos de tiempo y que incluso desde un punto de vista objetivo y racional son susceptibles de ser interpretados de forma distinta. En tales situaciones ambiguas cada Estado deberá decidir según su criterio político si quiere reconocer ya o no al nuevo poder. Si bien todo Estado tiene derecho a reconocer al nuevo poder, éste carece de derecho a ser reconocido por otros Estados."

Por lo demás hay que tener en cuenta que en la práctica de los Estados por lo que se refiere al reconocimiento de gobiernos extranjeros los propios intereses nacionales y las consideraciones de oportunidades juegan a menudo un papel decisivo, mientras que las cuestiones relevantes de derecho internacional del poder estatal efectivo no parecen recibir la atención prevista a nivel normativo.

Con los medios disponibles no puede determinarse con absoluta certeza si en la constelación en la que se basa la cuestión planteada por el autor del encargo las circunstancias mencionadas para considerar lícito el reconocimiento quedan cumplidas ya en el momento de dicho reconocimiento o algunos días más tarde. Así, tendría que aclararse en qué momento exactamente queda decidido el conflicto entre el presidente y el presidente interino, aunque el mismo no haya finalizado aún. Para ello se precisan entre otras cosas investigaciones de la situación con actualizaciones diarias, quién ejerce en qué momento el control efectivo sobre el poder estatal, incluidas las fuerzas armadas y el aparato de seguridad. Únicamente a la luz de estas conclusiones de hecho podría determinarse de forma definitiva si el reconocimiento de un presidente interino polémico en el ámbito nacional en un momento determinado traspasa el umbral de la injerencia ilícita en los asuntos internos.

Incluso si en el caso presente el reconocimiento de un presidente interino polémico en su propio Estado no supusiera un traspaso del umbral de la injerencia ilícita –y por lo tanto contraria al derecho internacional –en los asuntos internos, cabría la calificación de acto hostil desde la perspectiva del derecho internacional. Se considera la existencia de un acto hostil cuando el comportamiento de un sujeto de derecho internacional provoca un perjuicio a otro sujeto de derecho internacional o expresa frente a dicho sujeto desprecio, sin que ello constituya no obstante una infracción del derecho internacional. Si bien un acto hostil no constituye un hecho internacionalmente ilícito (international wrongful act), tiene como consecuencia que el Estado destinatario de un acto hostil queda facultado para adoptar actos de retorsión, es decir, adoptar a su vez actos de represalia hostiles pero legales. Desde el punto de vista del gobierno actualmente en el poder, el reconocimiento de un jefe de Estado ad interim sería siempre calificado de hostil.

Tomado de Deutscher Bundestag (Servicios Científicos)